El agua regenerada, obtenida mediante la reutilización de aguas residuales tratadas, se ha convertido en una solución esencial para enfrentar la creciente escasez de recursos hídricos a nivel global. Su uso abarca sectores como la agricultura, la industria, el riego de áreas verdes y, en algunos casos, el consumo humano indirecto. A medida que el cambio climático y el aumento de la demanda de agua intensifican las presiones sobre los recursos hídricos tradicionales, la necesidad de incrementar la producción de agua regenerada es más urgente que nunca. Sin embargo, pese a sus beneficios, la adopción y expansión de esta tecnología aún enfrentan barreras tanto regulatorias como de percepción pública.
A nivel global, la reutilización de aguas residuales está ganando terreno en regiones que enfrentan una aguda escasez de agua, como Oriente Medio, partes de África y Norteamérica. Países como Israel y Singapur han liderado el camino, demostrando que la reutilización no solo es viable, sino esencial para garantizar la seguridad hídrica. Asimismo, organismos internacionales, como las Naciones Unidas, han incorporado la gestión del agua regenerada dentro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en particular en el ODS 6, que busca garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible para todos. A nivel mundial, la inversión en infraestructura de reutilización de agua es clave para mitigar los impactos del cambio climático y proporcionar un suministro de agua seguro para las generaciones futuras.
En el contexto europeo, el Reglamento (UE) 2020/741 ha sido un avance significativo al establecer requisitos mínimos para la reutilización del agua, con el objetivo de garantizar la seguridad y calidad del agua regenerada en usos agrícolas. Este marco ha promovido un uso más amplio de este recurso no convencional y ha sido un modelo a seguir para otras regiones que buscan integrar la reutilización en sus políticas hídricas.
En España, hemos comenzado a dar pasos importantes hacia un modelo de reutilización más avanzado. El reciente Real Decreto Ley 4/2023, que adapta el marco normativo nacional al Reglamento europeo, representa un avance clave en la consolidación de la reutilización del agua no solo en el sector agrícola, sino también en el industrial y urbano. Con esta nueva regulación, España puede posicionarse como un referente en el fomento de la producción de agua regenerada, ofreciendo nuevas oportunidades para la participación del sector privado y la implementación de mecanismos de financiación innovadores.
La modificación de la Ley de Aguas operada por el Real Decreto Ley 4/2023, de 11 de mayo, para instaurar un nuevo marco regulador para la reutilización de las aguas y adecuar nuestro ordenamiento jurídico vigente a lo dispuesto en Reglamento (UE) 2020/741 relativo a los requisitos mínimos para la reutilización del agua, ha sido objeto de desarrollo reglamentario a través del recientemente aprobado Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de reutilización del agua. Tres son los aspectos más relevantes y novedosos del nuevo marco jurídico de la reutilización de las aguas residuales, que la norma española hace aplicable a todos los usos y no solo a los agrarios, como sucede con la norma europea. El primero de ello, exigencia del legislador europeo, es el relativo al llamado plan de gestión del riesgo del agua reutilizada, elemento capital para garantizar la seguridad pública y ambiental en el empleo del agua regenerada, aspecto extraordinariamente relevante para afianzar la confianza del consumidor.
El segundo de ello es la ordenación del proceso industrial de producción y suministro de agua regenerada como actividad independiente de la del propio aprovechamiento privativo del agua regenerada, de suerte que son ahora necesarios dos títulos administrativos diferentes para desarrollar la reutilización. El primero es la autorización administrativa para la producción y suministro de agua regenerada, autorización que pueden solicitar tanto operadores públicos como privados. El segundo es la concesión administrativa para el aprovechamiento privativo del agua regenerada, que puede solicitar cualquier usuario. Ambos títulos los otorga la Administración hidráulica. Con el primero se pone el acento en la seguridad y la gestión del riesgo. Con el segundo se garantiza la compatibilidad del uso potencial de los efluentes con las previsiones sobre disponibilidad para atender otras demandas ya identificadas en el Plan hidrológico de la demarcación o con la necesidad de no comprometer los objetivos ambientales de la cuenca. Desde el punto de vista de la ordenación integrada de los recursos hídricos, el legislador español sigue, pues, un enfoque en la regulación de la reutilización de las aguas residuales coherente con los objetivos de la planificación hidrológica, tanto los ambientales como los de la atención de las demandas.
El tercer aspecto es el relativo al sistema de costes y sobre el me quiero detener no solo por sus implicaciones económicas, sino porque en este punto, el Reglamento nacional que ahora se aprueba ha dado un paso adelante para incentivar de manera efectiva la participación del sector privado en el desarrollo de la reutilización de las aguas residuales en nuestro país y superar por fin un escenario en el que los volúmenes en la producción de este recurso no convencional apenas han experimentado variación en los últimos 20 años.
La regulación hasta ahora vigente en materia de costes imponía sobre el titular de la concesión o autorización para el uso de las aguas residuales la obligación de sufragar los costes necesarios para adecuar la reutilización de las aguas a las exigencias de calidad vigentes en cada momento y sobre el titular de la autorización de vertido el pago del correspondiente canon de control de vertidos. Ello suponía que, al coste de la depuración de las aguas residuales, que debía soportar el titular de la autorización de vertido, había que sumar el coste adicional derivado del tratamiento más exigente necesario para adecuar la calidad de las aguas tratadas al uso final de las aguas regeneradas, así como los costes de almacenamiento y transporte hasta el punto de uso, que debería soportar el usuario final. Este esquema se modifica sustancialmente al incorporarse en la Ley de Aguas una serie de previsiones que persiguen hacer accesible económicamente el uso de las aguas regeneradas por los usuarios en general y, en particular, por los usuarios de riego. Ello se hace, sin embargo, sobre la base de trasladar tales costes a los organismos de cuenca o a las Administraciones Públicas. Así, el Ley de aguas señala ahora que cuando la sustitución, total o parcial, de una concesión de aguas superficiales o subterráneas por aguas regeneradas contribuya, bien a alcanzar los objetivos medioambientales de las masas de agua, bien a la optimización de los recursos hídricos, los costes adicionales asociados a la reutilización de aguas podrán ser asumidos por las Administraciones públicas u otras entidades que resulten beneficiadas por la sustitución bien mediante el otorgamiento de ayudas al concesionario, que podrán alcanzar la totalidad de los costes adicionales asociados a la reutilización; bien eximiendo a dicho concesionario del pago del canon de vertido o de la tarifa de utilización de las aguas, bien usando ambas medidas
En ambos casos nos encontramos ante un régimen de costes que supone una vía indirecta de subvención del mencionado coste adicional en la medida en la que o bien son las Administraciones públicas las que asumen dicho coste o bien el usuario se ve compensado de dicho coste al quedar exento del pago de la tarifa de utilización del agua; o bien, para cualquier supuesto el usuario del agua regenerada queda exento del pago del canon de control de vertidos, de modo que ahora se descontará en el cálculo del importe de dicho tributo el volumen de agua que haya sido efectivamente reutilizada durante el período impositivo. Como medida complementaria, Ley de Aguas impone a las Administraciones públicas competentes en materia de abastecimiento, saneamiento y depuración de aglomeraciones urbanas de más de 50.000 habitantes la obligación de elaborar planes que fomenten la reutilización de aguas asociados a los usos urbanos, que deberán ser presentados antes del 31 de diciembre de 2028, previsión que es objeto de desarrollo por parte del Real Decreto 1085/2024 por el que se aprueba el Reglamento de reutilización de las aguas.
El régimen económico diseñado por la Ley no crea incentivo alguno para que las entidades locales fomenten la reutilización en aquellos supuestos en los que no tengan interés en el aprovechamiento del agua regenerada, máxime si deben asumir el coste asociado a este proceso sin existir un marco regulador que permita repercutir los costes en los que se haya incurrido. Pero es que tampoco favorece la eventual intervención de operadores privados que pudieran mostrar interés en solicitar la autorización para la producción de agua regenerada a los efectos de suministrarla a un tercero, pues el marco regulador no garantiza que se puedan repercutir los costes al usuario y obtener un beneficio económico legítimo asociado a la inversión necesaria para desarrollar esta actividad.
Con el fin de colmar el vacío normativo descrito en el apartado anterior, Almar Water Solutions, con el apoyo jurídico de Gómez Acebo y Pombo y el soporte institucional de AEDYR, trasladó al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD) una propuesta regulatoria para que se incluyera en el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de reutilización de las aguas residuales una previsión que habilitase a los operadores autorizados para regenerar agua el poder repercutir sobre el usuario final que aproveche esas aguas regeneradas, los costes del proceso industrial de producción de agua regenerada y del servicio de suministro. Esta posibilidad ha sido valorada positivamente por el MITERD e incorporada en el mencionado Reglamento, cuyo artículo 11.5 establece expresamente que cuando las aguas regeneradas sean aprovechadas por un concesionario distinto al titular de la autorización de producción y suministro de aguas regeneradas, el productor y suministrador podrá repercutir sobre los usuarios finales los costes asociados a la producción y suministro de aguas regeneradas, mediante el correspondiente instrumento jurídico que irá acompañado, en su caso, de un estudio económico.
En otras palabras: se reconoce expresamente la posibilidad de que operadores, públicos o privadas, puedan cobrar por el servicio de producción y suministro de agua regenerada. Costes que serán repercutidos sobre el usuario que haya obtenido la concesión para el aprovechamiento privativo del agua regenerada, es decir por quien la Administración decida que tiene el derecho al aprovechamiento privativo de ese recurso. Esta posibilidad es un extraordinario incentivo regulatorio parta la participación del sector privado en el desarrollo de la reutilización de las aguas residuales en España, un desarrollo que por distintas razones no ha sido suficientemente impulsado por el sector público y que ha dado como resultado el estancamiento del empleo de la reutilización en nuestro país. Y es un desarrollo que estoy convencido de que se va a materializar por distintas razones. En primer lugar, porque en el actual escenario de cambio climático y menor disposición de agua para todos los usos, el agua regenerada puede ser una solución idónea para garantizar el suministro para determinados usos que ahora empiezan a verse comprometidos por la menor garantía de abastecimiento. En este contexto, ya es apreciable el incremento de la demanda de agua regenerada por usuarios, principalmente industriales y energéticos, con disposición, además, a pagar por el servicio de suministro de agua regenerada. En segundo lugar, porque la revisión de la Directiva 91/271 sobre el tratamiento de las aguas residuales impone con carácter obligatorio la implantación de tratamientos terciarios y cuaternarios para la eliminación de determinados contaminantes que va a dar como resultado la disponibilidad de efluentes de mejor calidad para su eventual regeneración, así como la aparición de fuentes adicionales para la financiación de tales tratamientos (en particular, la que pueda derivar de la aplicación al ciclo del agua de los llamados regímenes de responsabilidad ampliada del producto a productos farmacéuticos y cosméticos); y porque la reutilización de las aguas residuales es una actividad alineada con la taxonomía europea y, por consiguiente, las inversiones en reutilización tienen la consideración de actividades medioambientalmente sostenibles, lo que constituye per se un incentivo para redirigir inversiones privadas hacia esta actividad.
Estamos, en definitiva, ante una sutil pero muy relevante modificación normativa que puede cambiar por completo el panorama de la reutilización de las aguas residuales en España al abrir este estratégico sector del ciclo del agua a la participación privada. Otros pasos en esta misma dirección pueden contribuir a modernizar la gestión del agua en nuestro país y a sentar las bases para el desarrollo de partenariados públicos privados que permitan a la Administración del agua española apoyarse también en las empresas, en su capacidad técnica y en potencia inversora, a la hora de dar respuesta a los retos a los que nos enfrentamos en materia de agua en un contexto de incremento de la presión medioambiental para la necesaria salvaguardia de nuestros recursos hídricos y de agravamiento de la escasez por los impactos negativos del cambio climático sobre el ciclo hidrológico.
